Force est de constater que l'on arrive quelquefois à imposer des comportements sans loi et, paradoxalement, avec plus d'efficacité que s'il y en avait une.

La simple transmission d'informations peut suffire à modifier les comportements. Un étiquetage avertissant qu'un produit contient des OGM ne serait pas sans incidence sur le comportement des consommateurs. D’ailleurs, l'activité de base de tout lobby est justement la transmission d'informations à des décideurs qui en sont parfois dépourvus.

Il est également possible de modifier les comportements par de simples arguments, en faisant appel à la raison ou au bon sens. On a tendance à tout vouloir réglementer, mais il suffit parfois de prendre la peine, et le temps, de convaincre. C'est dans cette logique que fonctionnent le Médiateur de la République et le Conciliateur de Justice qui parviennent à débloquer un grand nombre de situations conflictuelles sans avoir recours à des lois ou à des juges.

Par ailleurs, il est possible d'établir des règles de conduite sans loi. Ainsi, même s’il n'existe pas formellement de droit international, il y a des prescriptions qui sont respectées par un grand nombre de pays dans le monde. C'est ce qu'on appelle la « soft law » (le droit mou) qui est constitué de chartes qui ne sont, ni obligatoires à adopter, ni obligatoires à respecter. Mais lorsqu’un pays ne signe pas une charte, il doit s'en expliquer auprès des autres pays, des médias, de l'opinion publique… La pression est donc forte pour qu'il le fasse. Et une fois qu'il a signé, comme il a engagé sa parole, il sera tenu de respecter ses obligations.

Enfin, on fait parfois des choses justement parce qu'elles ne sont pas obligatoires. Un grand nombre d'entreprises utilisent ainsi comme argument de vente le fait d’effectuer dix fois ou cent fois plus de contrôles que ceux prévus par la Loi. Et dans le domaine politique, où les élus doivent régulièrement convaincre les électeurs, faire ce qui n'est pas obligatoire est un moyen pour eux de se démarquer. Il peuvent dire : « ce n'est pas obligatoire mais je le fais car j'estime que c'est comme cela que l'on doit faire de la politique ! ».

Pour toutes ces raisons, un code d'éthique politique pourrait efficacement compléter la Loi.

Pour être vraiment utile, il faut que ce code d'éthique politique ait un contenu précis. S'il se contentait d'énoncer quelques principes vagues, il n'aurait, en effet, aucun intérêt.

Précisons, tout d'abord, ce qu'il ne contient pas. Il n'a pas vocation, bien évidemment, à réglementer la vie privée quand celle-ci est sans incidence sur la vie publique. De plus, le code d'éthique politique n'a pas, à mon sens, à rappeler qu'il faut respecter la loi : cela me semble être un préalable. Et on ne doit, en la matière, tolérer aucun écart, y compris dans les cas de malversations financières, sans enrichissement personnel, qui profiterait à un parti ou à un organisme quelconque. Je pense que, contrairement à ce que dit MACHIAVEL, la fin ne justifie jamais les moyens.

Ce code d'éthique politique comporterait deux grandes parties.

A) Une partie destinée aux responsables politiques

Je ne vais pas trop insister sur le chefs d'État et les ministres car ce sont des cas très particuliers, à bien des égards.

1/ LE CHEF D'ÉTAT

Le Chef d'État est soumis aux traditions et aux symboles qu'il doit incarner. Il a une responsabilité particulière : celle d'incarner l'éthique politique car, comme le disait avec raison MONTESQUIEU : « l'âme du souverain est un moule qui donne la forme à toutes les autres ».

2/ LES MINISTRES

L'éthique qui s'applique aux ministres est entièrement déterminée par le Premier Ministre ; on a un exemple explicite avec la circulaire ROCARD mais, même ensuite, les différents premiers ministres ont imposé des contraintes : solidarité gouvernementale, démission en cas de mise en examen et, depuis Lionel JOSPIN, non-cumul de la fonction de ministre avec celle de maire d'une grande ville…

3/ LES ÉLUS

La partie principale du code d'éthique politique serait destinée, bien sûr, aux élus.

Il faudrait, tout d'abord, aborder le problème du cumul des mandats qui ne sera certainement jamais réglé par la loi. Or, c'est une question fondamentale car, non seulement l'élu qui cumul est moins efficace, mais il peut être tenté d'utiliser un de ses mandats pour acquérir ou conserver les autres. Il faut ajouter à cela le cumul des fonctions qui, elles, ne sont pas limitées. Ce problème prend une nouvelle dimension avec l'intercommunalité : la fonction de Président d'Établissement Public de Coopération Intercommunale (à fiscalité propre) n'est, en effet, pas prise en compte dans la loi limitant le cumul des mandats – puisque ce n'est pas un mandat – alors que, demain, le véritable pouvoir sera dans les communautés de communes, communautés d'agglomération et communautés urbaines. De même, il faudrait traiter la question du renouvellement des mandats, ce que Jean-Michel GALY appelle « le  cumul des mandats dans le temps ». Il est évident que le renouvellement des élus permet, du même coup, le renouvellement des idées. ARISTOTE, déjà, disait que « la démocratie, c'est gouverner et être gouverné à tour de rôle ». À Porto Alegre, les Conseillers Municipaux ont des mandats de un an, renouvelables une seule fois. On peut également citer la pratique des Verts du "tourniquet" dans les scrutins plurinominaux : les élus démissionnaient au milieu de la durée normal de leur mandat pour laisser la place aux suivants sur la liste (c'est ainsi qu'André ASCHIERI a quitté son mandat de Conseiller Régional en 1995). La question du renouvellement se pose d'autant plus que, avec l'augmentation de la durée de vie, les enfants qui naissent aujourd'hui seront centenaires. Il devient nécessaire de fixer des limites. Le cumul et le renouvellement illimité des mandats permettent cette professionnalisation néfaste – que je dénonçais précédemment – qui empêche le plus grand nombre de participer aux décisions politiques. Je conclurai, avec Jules JULLIARD, que : « pour que la politique devienne quelque chose pour tous, il faut qu'elle cesse d'être tout pour quelques-uns ».

Très important également : la question des collaborateurs des élus. On n'en parle pas souvent mais, si les collaborateurs sont mauvais, l'élu ne sera pas efficace. Or, certains parlementaires recrutent leur conjoint ou leurs enfants… Ce type de pratique s'exporte d'ailleurs au niveau européen où il est question de ne plus verser de rémunération aux collaborateurs qui ont le même nom que l'élu. Il faut moraliser ce type de recrutement.

Il faudrait également examiner la question des remboursements de frais, où les abus sont possibles et faciles. Ajoutons que, certains élus perçoivent des rémunérations accessoires, en plus de leurs indemnités d'élus (quand ils sont membre d'un jury de concours de la fonction publique par exemple). Il faudrait déterminer précisément ce qui recouvre les indemnités d'élus, et ce qu'elles ne recouvrent pas. Il faut aussi évoquer l'ancestrale question des "cadeaux" : où se termine le cadeau et où commence le pot-de-vin ? Une boîte de chocolat, c'est un cadeau. Un voyage, c'est un pot-de-vin… mais une invitation dans un restaurant ? Là aussi, il convient de préciser les choses.

On pourrait évoquer la question de la présence de l'élu aux assemblées délibérantes, ainsi d'ailleurs qu'aux commissions… Il y a un grand nombre de réunions qui sont annulées tout simplement parce que le quorum n'est pas atteint.

On ne l'aborde jamais, mais il y a la question des consignes de vote que l'élu reçoit, soit parce qu'il appartient à un parti qui lui a permis d'être élu, soit parce qu'il appartient à un groupe d'élus qui lui permet de bénéficier de moyens matériels supplémentaires.  Le problème est que ces consignes ont pour conséquence de transformer les élus en simples pantins et les assemblées délibérantes en chambres d'enregistrement. Or, il semble que l'on parte du principe que les consignes de vote sont incontournables… Mais, je vous signale qu'aux États-Unis, il n'y a pas de consignes de vote : ce sont des majorités d'idées ; ce qui explique que vous voyez dans les films américains des lobbies passer des coups de téléphone aux élus pour appuyer, ou empêcher, l'adoption de telle ou telle loi. On peut également citer l'exemple historique des radicaux de gauche qui n'avaient pas de consignes de vote ; ce qui explique, d'ailleurs, que les autres partis rechignaient à s'allier avec eux car ils étaient incontrôlables. La question des consignes de vote est très importante car elle prive d'une grande liberté les élus. Pour KANT, celui qui exerce une fonction « a la mission de communiquer au public toutes ses pensées soigneusement pesées et bien intentionnées sur ce qu'il y a d'incorrect » : il a le devoir moral de dire ce qu'il pense. Il y a, à mon avis, un débat à avoir sur cette question.

Je pense que l'on devrait également se pencher sur la hiérarchie des intérêts que l'élu doit défendre : doit-il défendre l'intérêt de sa circonscription ou l'intérêt général ? Là aussi les choses sont floues et méritent d'être précisées.

Il faudrait s'intéresser tout particulièrement aux chefs des exécutifs locaux (maires, présidents de Conseil Général, présidents de Conseil Régional) qui ont un véritable pouvoir. Ils sont notamment le chef de l'administration.

On retrouve la question du recrutement mais, cette fois, pas seulement celui des collaborateurs, mais celui des agents publics en général. Même si, normalement, le recrutement se fait par concours, et donc par le mérite, le chef de l'exécutif a la possibilité de recruter directement – donc sans concours – les agents d'exécution. Il peut également recruter des agents d'encadrement avec des contrats de droit public, sans parler des contrats de droit privé (CES, CEC, emplois-jeunes)… Le chef de l'exécutif dispose donc d'une grande liberté de manœuvre en la matière, ce qui explique que sont parfois recrutés les proches des élus de la majorité, ou ceux qui collent les affiches pendant les élections… Max WEBER ne se trompait pas quand il disait que « toutes les luttes partisanes ne sont pas uniquement des luttes pour des buts objectifs, mais elles sont aussi et surtout des rivalités pour contrôler la distribution des emplois ». C'est un domaine qu'il faut d'urgence moraliser si l'on veut améliorer la qualité du personnel, et par là même, la qualité du service public. Il faudrait aussi s'intéresser au sort des agents qui sont "mis au placard" ; c'est un phénomène assez courant dans les grandes collectivités : il suffit de regarder leur organigramme pour s'apercevoir que certains responsables se retrouvent dans des cases isolées avec des fonctions pour le moins obscures…

Il faudrait que soit aborder la question de la transparence. Elle se pose tout particulièrement dans les Conseils Généraux et Régionaux où les Présidents ont tendance à faire adopter un maximum de délibérations en Commission Permanente qui n'est ouverte, ni aux médias, ni au public. Par ailleurs, il y a la question de la lisibilité des actes. Certes, la réglementation est compliquée, mais cela ne justifie pas la rédaction incompréhensible de certaines délibérations ou de certains rapports. La vrai transparence, c'est la clarté. Il me semble nécessaire que les chefs d'exécutif prennent des engagements forts sur cette question. Autre sujet : l'octroi des subventions qui, parce qu'il est discrétionnaire, peut servir à l'entretien d'un clientélisme. Il faut certainement créer des garde-fous. De même, il serait utile de moraliser le remboursement des frais de formation des élus, domaine où il est notoire que des abus sont commis.

Il faudrait également s'intéresser à la communication, qui coûte très chère. Il serait judicieux de fixer certaines limites. Les élus pourraient notamment s'engager à ne pas multiplier le budget communication à l'approche des élections. Ils pourraient également éviter de faire acheter, par leur collectivité locale, des encarts publicitaires dans les journaux fortement politisés, ce qui est un moyen détourné d'aider des partis politiques. Surtout, ils pourraient s'engager à ne pas communiquer pour rien (effets d’annonce).

Il faudrait se pencher sur les invitations. Sait-on qu'à Nice, pour chaque grande manifestation (Festival du Jazz, Championnat du Monde de Patinage Artistique), le Maire dispose de 1 000 invitations ! Vous imaginez le clientélisme que l'on peut faire avec ça ? Sans parler du manque à gagner… Là aussi, c'est un domaine où il faut fixer des limites.

Je pense que les élus de la majorité devraient davantage respecter les élus d'opposition. La loi impose que l'on transmette les délibérations 5 jours avant l'assemblée délibérante… pourquoi ne pas les transmettre avant si elles sont prêtes ? Pourquoi est-ce si difficile pour l'opposition de simplement prendre la parole pendant les débats des assemblées délibérantes ? Pourquoi ne pas ouvrir davantage les colonnes du bulletin municipal à l'opposition (et même aux associations) ? Je crois qu'un pays qui se veut démocratique à des efforts à faire dans ce sens.

Il faudrait réfléchir sur la conduite que doivent adopter les élus d'opposition. Doivent-ils s'opposer systématiquement ? On rejoint la problématique des consignes de votes… Force est de constater que, dans les assemblées délibérantes, la majorité est toujours d'accord et l'opposition jamais ; ce qui ne donne pas des débats très riches. Ce n'est pas un hasard si les citoyens ne s'y intéressent pas.

B) Une partie destinée aux autres acteurs politiques

1/ LES CANDIDATS

Je pense que le code d'éthique politique devrait aussi s'adresser aux candidats car on ne doit pas faire n'importe quoi lors d'une campagne électorale.

On pourrait commencer par s'interroger sur les liens qui existent entre le candidat et la circonscription où il se présente. Il faudrait, peut-être, essayer de limiter les parachutages et ce qu'on appelle les "touristes électoraux", c'est-à-dire des candidats qui vont n'importe où pour se faire élire et qui, s'ils n'y arrivent pas, vont ailleurs. Cela ne contribue pas à donner une très bonne image de la politique à nos concitoyens. Il faut, en la matière, fixer des principe.

Et puis, il y a la question des désistements entre les deux tours qui donnent lieu à des compromis, voire des compromissions… Il serait intéressant de moraliser tout ça.

2/ LES MILITANTS

Ce code d'éthique politique devrait également concerner les militants.

Ce sont, en effet, les militants des partis politiques qui acceptent l'arrivée de nouveaux membres. Peut-on vraiment accueillir n'importe qui ? Et surtout, peut-on garder n'importe qui ? Les partis politiques ont visiblement beaucoup de mal à se débarrasser de leurs brebis galeuses. Regarder le cas de Jean TIBÉRI qui a été exclu, non pas à cause des emplois fictifs ou des électeurs fictifs, mais parce qu'il se présente contre le candidat officiel ! Je crois qu'il est grand temps de poser clairement certaines règles éthiques pour inciter les partis politiques à faire le ménage.

Ce sont également les militants qui choisissent les candidats, et donc les futurs élus : ils ont une lourde responsabilité. Il me semble important d'introduire un peu de transparence dans les procédures d'investiture qui sont souvent très opaques.

3/ LES CITOYENS

Le dernier chapitre du code d'éthique politique devrait concerner les citoyens.

Les élus sont souvent sollicités par des personnes qui demandent une recommandation pour obtenir un petit avantage… bref : qui veulent être pistonnés. On en arrive même au point que certains considèrent qu'un bon élu, c'est un élu qui leur a trouvé un emploi ou un logement HLM ! Les citoyens ont donc une responsabilité dans les dérives que l'on peut constater. Il faut expliquer que les élus ne servent pas à ça.

Bien évidement, ils ne faut pas oublier que, au final, ce sont les citoyens qui votent et qui choissent les élus. Or, on ne doit pas voter avec désinvolture car c'est un acte important. On ne peut être que choqué lorsque, en 1995, Michel MOUILLOT, condamné par la justice, a été réélu au second tour avec 60 % des voix ! Les électeurs n'ont visiblement pas pris la mesure de leurs responsabilités. Même les citoyens doivent respecter une certaine éthique et ne pas voter n'importe comment.

Conclusion

Malgré tout, je ne conclurai pas en disant que « on a les élus qu'on mérite ». Je ne dirai pas que, après tout, c'est la faute des citoyens, que ce serait donc la faute de tout le monde… et donc de personne, et qu'il n'y aurait plus rien à faire.

Non. Je pense, au contraire, que les élus ont une responsabilité bien particulière. Ils ont étaient désignés par l'ensemble des citoyens qui ont mis en eux, non seulement leur confiance, mais aussi – et surtout – leurs espoirs. Pour cela, l'élu se doit de montrer l'exemple. Il doit être un modèle, une référence. Et je crois qu'un code d'éthique politique aiderait utilement l'élu dans ce sens.

Je ne terminerai pas par un "petit mythe", comme l'a fait Jean-Michel GALY, mais par une courte biographie : celle de CINCINNATUS. Si tous les professeurs d'histoire ont bien fait leur travail, vous n'en avez jamais entendu parlé ! Pourtant, la vie de ce romain, qui vécu au Vème siècle avant Jésus Christ, mérite toute notre attention. CINCINNATUS était un simple paysan qui cultivait un modeste lopin de terre. Un jour, on vient lui proposer le titre de "consul" avec pour mission de sauver la République qui était au bord de l'anarchie. CINCINNATUS accepte, s'acquitte efficacement de sa tâche, puis… retourne cultiver ses terres. Deux ans après, on le sollicite à nouveau, car il y a encore des périls, et on le nomme "dictateur" : on lui donne les pleins pouvoirs ! Encore, une fois, il rétablit la situation, puis renonce à tous ses pouvoirs, refuse les honneurs et retourne labourer son champ. Alors, on parlait, tout à l'heure, de professionnalisation, de cumul des mandats, de clientélisme… Peut-être que l'essentiel est là. Et c'est sans doute le message fondamental que pourrait délivrer un code d'éthique politique : lorsqu'on a accompli son devoir, lorsqu'on n'a plus vraiment besoin de nous, il est temps – à l'instar de CINCINNATUS – de retourner "labourer son champ"…

Je vous remercie.